2016年12月26日，國家工商總局發(fā)布《關(guān)于全面推進企業(yè)簡易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》（工商企注字〔2016〕253號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），決定自2017年3月1日起，在全國范圍全面實行企業(yè)簡易注銷登記改革。為保障企業(yè)簡易注銷登記改革在全國范圍的順利實施，實現(xiàn)市場主體退出便利化，國家工商總局企業(yè)注冊局負責(zé)人近日就《指導(dǎo)意見》有關(guān)問題進行了解讀。

一、《指導(dǎo)意見》出臺的背景是什么？

為深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，落實《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）文件部署，加快政府職能轉(zhuǎn)變，探索試點企業(yè)簡易注銷登記改革，國家工商總局2015年1月6日印發(fā)了《工商總局關(guān)于開展企業(yè)簡易注銷改革試點的通知》（工商企注字〔2015〕2號），決定在上海浦東新區(qū)、江蘇省鹽城市和寧波市、深圳市組織開展未開業(yè)企業(yè)、無債權(quán)債務(wù)企業(yè)簡易注銷試點。2015年4月30日，國家工商總局印發(fā)了《關(guān)于同意上海市等部分地方企業(yè)簡易注銷改革試點方案的批復(fù)》（工商企注字〔2015〕60號），批復(fù)同意上海浦東新區(qū)、江蘇鹽城市和寧波市、深圳市關(guān)于開展未開業(yè)企業(yè)、無債權(quán)債務(wù)企業(yè)簡易注銷登記試點工作方案，支持其正式啟動試點。2015年9月2日，國家工商總局印發(fā)了《關(guān)于進一步推動企業(yè)簡易注銷改革試點有關(guān)工作的通知》（工商企注字〔2015〕142號），批復(fù)同意天津等7省（區(qū)、市）開展企業(yè)簡易注銷改革試點，明確只要各地的試點方案符合《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）和總局試點原則的要求，不必再經(jīng)總局批準，直接開展企業(yè)簡易注銷試點工作，試點實施方案報總局備案即可。之后，試點地區(qū)逐步擴大到19個?。▍^(qū)、市）。

2016年年初，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2016年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作重點的通知》（國發(fā)〔2016〕30號），國家工商總局在各地開展未開業(yè)企業(yè)、無債權(quán)債務(wù)企業(yè)簡易注銷登記改革試點工作基礎(chǔ)上，啟動了全面推進企業(yè)簡易注銷登記改革有關(guān)規(guī)范性文件的起草工作。為了夯實簡易注銷登記改革的理論基礎(chǔ)，2016年4月，國家工商總局委托中國市場監(jiān)督管理學(xué)會進行市場主體退出制度理論研究。同年10月初，國家工商總局在總結(jié)19個試點地區(qū)工作經(jīng)驗和課題組學(xué)術(shù)研究成果基礎(chǔ)上，著手起草《關(guān)于全面推進企業(yè)簡易注銷登記改革的指導(dǎo)意見》。

為廣泛聽取各方面意見，國家工商總局先后征求了全國31個省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、副省級市工商行政管理局、市場監(jiān)督管理部門和全國人大法工委、最高人民法院、國務(wù)院法制辦、人力資源和社會保障部、商務(wù)部、人民銀行、稅務(wù)總局、銀監(jiān)會等各方面意見。在各方面基本達成一致意見后，2016年12月26日，國家工商總局印發(fā)《指導(dǎo)意見》，決定自2017年3月1日起，在全國范圍全面實行企業(yè)簡易注銷改革。《指導(dǎo)意見》從明確適用范圍、簡化登記程序、明晰各方責(zé)任等3個方面對在全國全面開展未開業(yè)企業(yè)和無債權(quán)債務(wù)企業(yè)簡易注銷登記改革進行了工作部署，提出了工作要求。

二、企業(yè)簡易注銷登記改革的基本原則是什么？《指導(dǎo)意見》的制度設(shè)計體現(xiàn)了哪些基本理念？

2016年5月18日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議中強調(diào)：“企業(yè)優(yōu)勝劣汰是市場競爭正常規(guī)律。為促進公平競爭、防止劣幣驅(qū)逐良幣，要大幅簡化市場主體注銷程序，支持成長型企業(yè)發(fā)展，提高市場主體活躍度。”推進企業(yè)簡易注銷登記改革，其根本目的就是要在信息公開、保障債權(quán)人利益、風(fēng)險可控的前提下，通過優(yōu)化注銷流程、減少申請文件，實現(xiàn)市場主體退出的便利化。

推進企業(yè)簡易注銷登記改革過程中，國家工商總局始終堅持“便捷高效、公開透明和控制風(fēng)險”的基本原則。便捷高效原則，就是要按照條件適當、程序簡便的要求，創(chuàng)新服務(wù)方式，提高登記效率，方便企業(yè)辦理簡易注銷登記，完善企業(yè)市場準入和退出機制；公開透明原則，就是要公開辦理企業(yè)簡易注銷登記的條件、程序、期限和審查要求，規(guī)范簡易注銷登記適用范圍和登記材料，優(yōu)化登記流程，建立公平透明的市場規(guī)則；控制風(fēng)險原則，就是強化企業(yè)的法律主體責(zé)任，完善企業(yè)簡易注銷制度設(shè)計，保障交易安全，保護債權(quán)人、交易對象等第三人合法權(quán)益，維護公平競爭的市場秩序。

在研究制定《指導(dǎo)意見》過程中，國家工商總局秉持“誠信推定、背信嚴懲”的基本理念。《指導(dǎo)意見》規(guī)定的全體投資人公告承諾、利害關(guān)系人異議環(huán)節(jié)、工商部門形式審查、對背信企業(yè)撤銷注銷登記、追究背信企業(yè)投資人民事責(zé)任等制度設(shè)計均體現(xiàn)了上述理念。對符合一定條件的企業(yè)實行更為便捷的退出程序，在減少注銷登記申請材料數(shù)量、優(yōu)化注銷登記流程環(huán)節(jié)，實現(xiàn)企業(yè)市場退出便利化的同時，加強對市場主體的信用監(jiān)管，強化背信企業(yè)及其投資人責(zé)任，促進社會誠信體系建設(shè)，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。

三、企業(yè)簡易注銷登記的適用范圍是什么？

《指導(dǎo)意見》充分尊重企業(yè)自主權(quán)和自治權(quán)，明確了企業(yè)申請簡易注銷登記應(yīng)當符合的基本條件。符合條件的企業(yè)可以自主選擇適用一般注銷程序或簡易注銷程序。這些條件包括領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后未開展經(jīng)營活動、申請注銷登記前未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或者已將債權(quán)債務(wù)清算完結(jié)。適用的企業(yè)類型包括有限責(zé)任公司、非公司企業(yè)法人、個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)，其他企業(yè)類型不包括在內(nèi)。

四、適用企業(yè)簡易注銷登記的除外情形如何理解？

《指導(dǎo)意見》列明了不適用簡易注銷的8種情形，企業(yè)在申請簡易注銷前應(yīng)當對是否存在這8種情形進行確認，并由全體投資人簽署承諾書，鄭重承諾不存在這8種情形；如果企業(yè)承諾不實，則構(gòu)成違法失信，全體投資人承擔相應(yīng)的法律后果和責(zé)任，并接受相關(guān)行政執(zhí)法部門的約束和聯(lián)合懲戒。登記機關(guān)對申請企業(yè)是否存在除外情形進行形式審查。

需要說明的是，對于曾經(jīng)被列入企業(yè)經(jīng)營異常名錄或嚴重違法失信企業(yè)名單的企業(yè)，如在向工商登記機關(guān)提出申請時已經(jīng)被依法移出，登記機關(guān)可以依照《指導(dǎo)意見》為其辦理簡易注銷登記。

五、相較于普通注銷登記，簡易注銷登記有哪些便利之處？

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，注銷企業(yè)程序復(fù)雜、耗時較長，一定程度上影響了市場機制效率。以公司為例，根據(jù)《公司法》的有關(guān)規(guī)定，公司在申請注銷登記前，一般需要經(jīng)過成立清算組、在報紙上公告、清理債權(quán)債務(wù)、清理公司財產(chǎn)、編制資產(chǎn)負債表和財產(chǎn)清單，制定清算方案、分配公司財產(chǎn)、制作清算報告等若干程序，并向登記機關(guān)提交申請書、指定代表或者共同委托代理人授權(quán)委托書、公司依法作出的決議（決定）、清算報告、清算組備案證明、刊登公告的報紙樣張、營業(yè)執(zhí)照正副本等注銷登記申請文件。

基于“誠信推定”，《指導(dǎo)意見》通過優(yōu)化登記流程、減少申請文件、信息公開共享等，實現(xiàn)了市場主體退出的便利化。

在提交材料方面，《指導(dǎo)意見》將企業(yè)在申請普通注銷登記前須向登記主管機關(guān)提交的公司依法作出的決議（決定）、清算組備案證明、清算報告等多份文書材料合并簡化為全體投資人簽署的包含全體投資人決定企業(yè)解散注銷、組織并完成了清算工作等內(nèi)容的全體投資人承諾書。對于未開業(yè)或無債權(quán)債務(wù)的企業(yè)，申請簡易注銷登記時只需要提交法定代表人（投資人或執(zhí)行事務(wù)合伙人）簽字（蓋章）的申請書、指定代表或者共同委托代理人授權(quán)委托書、全體投資人承諾書和營業(yè)執(zhí)照正副本即可。

同時，考慮到人民法院強制清算和破產(chǎn)清算兩種情形，《指導(dǎo)意見》明確強制清算終結(jié)的企業(yè)提交人民法院終結(jié)強制清算程序的裁定，破產(chǎn)程序終結(jié)的企業(yè)提交人民法院終結(jié)破產(chǎn)程序的裁定即可，無須提交全體投資人承諾書。

在注銷程序方面，《指導(dǎo)意見》統(tǒng)一了信息公示平臺，即國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)。擬申請簡易注銷登記的未開業(yè)或無債權(quán)債務(wù)企業(yè)，只需在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上免費進行45天（自然日）的簡易注銷公告，并上傳全體投資人承諾書，無須再在報紙上進行公告。公告期滿后30天（自然日）內(nèi)可以正式向原登記機關(guān)申請簡易注銷登記。

需要說明的是，自發(fā)布簡易注銷公告開始至正式提交簡易注銷登記申請前，企業(yè)可以主動撤銷簡易注銷公告。屬于人民法院強制清算和破產(chǎn)清算兩種情形的，有關(guān)企業(yè)無須進行簡易注銷公告。

六、為何將簡易注銷公告期限設(shè)定為45天？有關(guān)利害關(guān)系人如何進行異議留言？

關(guān)于注銷公告期限問題，根據(jù)《公司法》第一百八十五條的規(guī)定，清算組應(yīng)當在報紙上進行至少45天的公告，公告期內(nèi)有關(guān)債權(quán)人可以申報債權(quán)。為了充分保障有關(guān)利害關(guān)系人的合法權(quán)益，《指導(dǎo)意見》規(guī)定企業(yè)在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上發(fā)布簡易注銷公告的期限為45天。

公告期內(nèi)，有關(guān)利害關(guān)系人及相關(guān)政府部門可以通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)“簡易注銷公告”專欄“異議留言”功能提出異議并簡要陳述理由。公告期滿后，“異議留言”功能關(guān)閉。公告期滿后、登記機關(guān)作出準予簡易注銷登記決定前，或者登記機關(guān)作出準予簡易注銷登記決定后，有關(guān)利害關(guān)系人向工商部門書面提交異議申請的，工商部門可以作為不予簡易注銷登記決定的依據(jù)或有關(guān)案件查辦的線索。

為推進政府部門間信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，提高行政效率，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，企業(yè)進行簡易注銷公告的同時，登記機關(guān)還要通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)將企業(yè)擬申請簡易注銷登記的相關(guān)信息推送至同級稅務(wù)、人力資源和社會保障等部門，涉及外商投資企業(yè)的還要推送至同級商務(wù)主管部門。

需要說明的是，國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上的所有異議信息都記于企業(yè)簡易注銷公告，社會公眾可以通過公示系統(tǒng)查看到全部異議內(nèi)容。無論公告期內(nèi)是否有異議，45天（自然日）公告期不中斷。

七、登記機關(guān)收到企業(yè)簡易注銷登記申請后將如何處理？

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，登記機關(guān)應(yīng)當對申請材料進行形式審查，并區(qū)分不同情況作出處理。對于不符合簡易注銷登記條件的企業(yè)，登記機關(guān)應(yīng)當依法作出不予受理決定。對于申請材料不齊全或不符合法定形式的，應(yīng)當當場或者5個工作日內(nèi)一次性告知申請人需要補正的全部內(nèi)容，并作出不予受理決定。對于申請材料齊全、符合法定形式，予以受理但公告期內(nèi)被提出異議的企業(yè)，登記機關(guān)應(yīng)當在3個工作日內(nèi)依法作出不予簡易注銷登記的決定。對于申請材料齊全、符合法定形式，予以受理且公告期內(nèi)未被提出異議的企業(yè)，登記機關(guān)應(yīng)當在3個工作日內(nèi)依法作出準予簡易注銷登記的決定。

八、“背信嚴懲”理念在《指導(dǎo)意見》中有哪些具體體現(xiàn)？

在實現(xiàn)市場主體退出便利化的同時，為有效維護交易安全和市場主體各方權(quán)利，《指導(dǎo)意見》就“明晰各方責(zé)任，保護合法權(quán)利”作出專門規(guī)定，從制度設(shè)計上防范有關(guān)當事人（企業(yè)）惡意利用簡易注銷登記程序，逃避債務(wù)，損害債權(quán)人利益。

一是企業(yè)在簡易注銷登記中隱瞞真實情況、弄虛作假的，登記機關(guān)可以依法作出撤銷注銷登記等處理。

二是被撤銷注銷登記、恢復(fù)主體資格的企業(yè)，將被列入嚴重違法失信企業(yè)名單，并在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示。

三是相關(guān)利害關(guān)系人可以通過民事訴訟主張其相應(yīng)權(quán)利。對惡意利用企業(yè)簡易注銷程序逃避債務(wù)或侵害他人合法權(quán)利的，相關(guān)利害關(guān)系人可以通過民事訴訟，向投資人主張其相應(yīng)民事責(zé)任，這其中也包括執(zhí)行《公司法》第二十條“公司股東濫用公司法人獨立地位和股東有限責(zé)任，逃避債務(wù)，嚴重損害公司債權(quán)人利益的，應(yīng)當對公司債務(wù)承擔連帶責(zé)任”的規(guī)定。

四是投資人違反法律、法規(guī)規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

九、已開展企業(yè)簡易注銷登記改革試點的地方如何做好銜接工作？

按照《指導(dǎo)意見》，自2017年3月1日起，在全國范圍全面實行企業(yè)簡易注銷登記改革，各地不再進行試點。已經(jīng)開展企業(yè)簡易注銷登記改革試點的地方，要做好改革舉措實施評估和跟蹤調(diào)查工作，在《指導(dǎo)意見》框架下及時調(diào)整完善相關(guān)制度措施和工作流程，保證與《指導(dǎo)意見》的一致性。尚未開展試點的地方，要認真按照《指導(dǎo)意見》要求，制定企業(yè)簡易注銷登記內(nèi)部工作制度和工作流程，編制企業(yè)簡易注銷登記告知單、辦事指南等材料，確保企業(yè)簡易注銷登記改革順利實施。